Victor Kattan, Al Shabaka, 3. června 2011
1.1 Přehled
Je strategie usilování o mezinárodní uznání a členství v OSN pro stát Palestina v září 2011 rozumným krokem, nebo je to jen taktický manévr? Jaké výhody by mohlo členství v OSN přinést v situaci, kdy si Izrael pravděpodobně zachová de facto kontrolu nad okupovanými palestinskými územími? Jaký to bude mít vliv na rostoucí hnutí za jednostátní řešení? Ve svém shrnutí se politický poradce organizace Al-Shabaka, Victor Kattan, dotýká těchto a jiných otázek a po pečlivé úvaze dochází k názoru, že členství v OSN by pro palestinský boj za sebeurčení mohlo být strategickým přínosem, přestože tato strategie obsahuje i rizika.
1.2 Strategie
Mahmoud Abbas, předseda Organizace za osvobození Palestiny (OOP, angl. PLO) a prezident Palestinské samosprávy, potvrdil dne 17. května 2011 v deníku New York Times, že „toto září budeme na Valném shromáždění OSN žádat o mezinárodní uznání státu Palestina v hranicích z roku 1967 a o přijetí za plnoprávného člena OSN.“ [1]
Přestože toto prohlášení vyprovokovalo vlnu nevole mezi jistými skupinami v USA, pro ty, kdo vývoj pravidelně sledují to nebylo úplným překvapením. Za posledních 6 měsíců byl stát Palestina uznán několika latinoamerickými zeměmi, což znamená, že celkový počet států, které Palestinu uznaly od roku 1988, přesáhl 100. [2] Navíc Dánsko, Francie, Irsko, Itálie, Norsko, Portugalsko, Španělsko a Velká Británie povýšily palestinské delegace ve svých hlavních městech na diplomatické mise a ambasády, což je statut obvykle udělovaný státům.
Z Abbásova výroku by se zdálo, že tato strategie má dva cíle: mezinárodní uznání Palestiny jako státu a členství v OSN. [3]
1.3 Uznání
Přestože nebyla palestinská strategie dosud jasně definována, OOP nejspíše hodlá v září využít počátečního plenárního zasedání Valného shromáždění OSN jako fóra, kde k uznání Palestiny vyzve další státy. Jinými slovy bude usilovat o kolektivní uznání.
Podle Riyada al-Malikiho, ministra zahraničí Palestinské samosprávy, oznámilo na 150 zemí, že v září uznají palestinský stát v hranicích z roku 1967. [4] Pokud se dosáhne tohoto počtu, mohlo by to být významné, zvláště pokud mezi nimi budou státy Evropské unie. Pokud je uznání palestinského státu vnímáno konstitutivně (tedy dle tvrzení, že státní suverenita je otázkou pouhého uznání), bude počet a významnost států, které Palestinu uznají, důležitá. Je-li však uznání palestinského státu vnímáno deklarativně (dle tvrzení, že samotné uznání nemůže přiznat státní suverenitu, ale musí být doprovázeno dalšími faktory, zvláště pak nezávislostí), nastane v případě, že si Izrael ponechá kontrolu nad okupovanými územími, problém.
1.4 Členství v OSN
Fáze II Cestovní mapy z roku 2003, připravená tzv. Kvartetem (USA, EU, Rusko a OSN) a podporovaná Radou bezpečnosti OSN, vyzývá k „vytvoření nezávislého palestinského státu s prozatímními hranicemi a s atributy suverenity, založeného na nové ústavě, jako mezistupně k trvalému vyřešení jeho statutu“. Jako součást fáze II (červen-prosinec 2003) měli členové Kvartetu „propagovat mezinárodní uznání palestinského státu, včetně možného členství v OSN“. [5]
Znamená to, že Kvartet předpokládal, že by palestinský stát mohl být ustanoven před závěrečnými jednáními o finálním statutu s Izraelem. Jinými slovy bylo přijato, že OOP nemusí čekat, až Izrael bude souhlasit s úplným stažením z teritoria, ale že může prosazovat svůj nárok na státní suverenitu s prozatímními hranicemi a atributy suverenity tím, že bude usilovat o uznání a členství v OSN.
Abbas ve svém článku také oznámil, že OOP plánuje v září usilovat o členství v OSN. Podle článku 4 (2) Charty OSN musí přijetí k členství v OSN vyplývat z rozhodnutí Valného shromáždění (VS) poté, co obdrží doporučení od Rady bezpečnosti (RB). Je možné, že americký nesouhlas na RB toto doporučení nezablokuje. [6]
Ve svém projevu na Ministerstvu zahraničí dne 19. května 2011 prezident USA Barack Obama prohlásil: „Symbolické akce za účelem izolace Izraele na půdě OSN v září ještě nepovedou k vytvoření nezávislého státu.“ [7] Je důležité si všimnout, že Obama se nevyjádřil přímo proti takovému kroku Palestinců a že jeho prohlášení je otevřeno různým interpretacím, přestože je jasné, že USA budou palestinské členství vetovat, jak nasvědčuje otřesná historie vetování rezolucí OSN o otázce Palestiny ze strany Washingtonu.
Nesouhlas USA by nicméně státní suverenitu Palestiny nemusel ovlivnit, a to pokud ji v září v OSN uzná 150 států a za předpokladu, že uznání bude konstitutivní. Státnost (státní suverenita) a členství v mezinárodní organizaci jsou dvě zcela oddělené věci. Například Tchajwan není členem OSN, přesto je státem. Vatikán je považován za stát, ale není členem OSN. Kosovo je nejvýznamnějšími zeměmi včetně USA a EU považováno za stát, ale není členem OSN. Švýcarsko se stalo členem OSN až v roce 2002, státem však bylo dlouho předtím. V období studené války byla žádost mnoha států o členství v OSN vetována (např. Irsko, Jordánsko a některé sovětské republiky), ale to neznamenalo, že tyto země nebyly státy.
I když někteří odborníci/akademici navrhují, že by se OOP a její spojenci mohli obrátit na VS a požádat o členství podle rezoluce Sjednocení za mír (Uniting for Peace), které lze uplatňovat v případech patových situací v RB, je tato strategie riskantní.
Mezinárodní soudní dvůr (ICJ) v případě přijetí států v roce 1950 jasně vyjádřil, že Charta OSN nestaví RB do podřízeného postavení vůči VS co se týče záležitostí členství v OSN. [8] Citováno dle soudu: „Domnívat se, že VS má moc přijmout za člena stát bez doporučení RB by znamenalo odepřít RB důležité právo, které jí bylo Chartou OSN svěřeno.“ [9]
V této souvislosti vyjádřil ICJ názor, že „Přijetí státu za člena OSN dle paragrafu 2 článku 4 Charty nemůže být uskutečněno rozhodnutím VS, pokud RB nedala k přijetí žádné doporučení, protože kandidátský stát nezískal požadovanou většinu nebo kvůli negativnímu hlasu stálého člena.“ [10]
Z toho je zřejmé, že pokud budou USA vetovat žádost Palestiny o členství, nestane se Palestina členem OSN. Místo toho by postavení Palestiny bylo podobné postavení Kosova (členství je blokováno Ruskem) a Tchajwanu (členství je blokováno Čínou).
1.5 Potenciální rizika a výhody státní suverenity
Kritici napadli palestinskou strategii usilování o členství v OSN s tím, že tato strategie je marná, je ztrátou času a navíc nepovede k žádným změnám v oblasti. „Jedinou věcí, kterou lze ze snahy o uznání státy OSN získat,“ argumentuje Ali Abunimah, „je to, že Abbas a jeho okolí získají jako lídři imaginárního ‚státu‘ mezinárodní uznání pro sebe, ale pro Palestince žíjící v této oblasti se nic nezmění.“ [11]
V roce 2009 jsem také tvrdil, že palestinský stát, uznaný i „se svým rozděleným územím, které je dále rozčleněno do kantonů obklopených zdmi, ploty, příkopy, strážními věžemi a ostnatým drátem, by stěží byl hoden tohoto názvu.“
Přestože palestinská strategie obsahuje rizika a přestože současnému vedení OOP chybí důvěryhodnost kvůli tragickým chybám za poslední dvě desetiletí, výhody by mohly převažovat nad nevýhodami. Jak bude uvedeno dále, ani státní suverenita nemusí nutně znamenat konec snu, který někteří chovají, o demokratickém státu pro všechny jeho občany.
Za předpokladu, že 150 států, včetně států z EU, uzná Palestinu jako stát, bude jedním z důsledků formální vyrovnání hracího pole mezi Izraelem a Palestinou na diplomatické úrovni. Stal by se z toho vztah mezi státy, namísto vztahu mezi státem a nestátním hráčem. Palestina by se mohla formálně připojit k mezinárodní komunitě a dožadovat se vztahu založeného na suverénní rovnosti. Navíc bude palestinský status formálně uznán, aniž by Palestina musela udělat ústupky, co se týče osad, práva na návrat či ohledně Jeruzaléma atd. V souladu s tím by Palestina mohla vést jakákoli budoucí vyjednávání o těchto otázkách s Izraelem jako stát, tzn. jako rovnocenný národ, místo okupovaného národa.
Jedním z důsledků této „formální rovnosti“ je to, že Palestina bude moci usilovat o soudní opatření proti Izraeli na různých mezinárodních fórech. Jako stát bude Palestina moci ratifikovat mezinárodní dohody, včetně Římského statutu Mezinárodního trestního soudu (ICC), kde aktuálně čeká na vyřízení žádost ohledně postavení Palestiny. I když se USA podaří zablokovat členství palestinského státu, uznání velkou skupinou států na VS OSN výrazně posílí požadavek na státní suverenitu Palestiny a může mít příznivý dopad na deklaraci podanou u Mezinárodního trestního soudu. Pokud bude ICC akceptovat Palestinu jako stát, může to zahájit vyšetřování údajných válečných zločinů a zločinů proti lidskosti od jakéhokoli počínaje červnem 2002 (datum, kdy Statut ICC vstoupil v platnost). Poprvé v historii izraelsko-palestinského konfliktu by mohli být Izraelci obviněni z vážného porušování lidských práv a vedeni k zodpovědnosti.
Je také možné, že se změní diskurz. Palestina by mohla trvat na tom, že osady a pokračující okupace jsou porušením její suverenity, teritoriální integrity a politické nezávislosti, a požadovat, aby se Izrael stáhl z jejího území. Například by Palestina mohla uvést, že Izrael již více než 40 let okupuje cizí stát, podobně jako tomu učinil Irák v Kuvajtu v roce 1990 a Jižní Afrika v Namibii, a požadovat jeho okamžité stažení. Pokud by Izrael napadl Palestince v takové škále jako v případě invaze do Gazy v zimě 2008-09, mohla by Palestina trvat na svém právu na sebeobranu podle článku 51 Charty OSN. [12]
Jestliže by Izrael nadále odmítal zrušení osad a stažení z palestinského území, mohl by palestinský stát jako jeden z aspektů suverenity požadovat, že lidé v nich žijící budou buď souhlasit s tím, že se stanou palestinskými občany a se řídit se palestinskými zákony, nebo odejdou. Pokud by dále Izrael odmítal stažení z území nebo zrušení osad, mohla by Palestina požádat RB OSN o učinění opatření k přinucení Izraele území opustit.
Pokud tak RB OSN neučiní, mohla by se Palestina dožadovat pomoci jinde a žádat o další poradní doporučení ICJ s dotazem, co musí udělat třetí státy v případě, že Izrael neukončí okupaci, která ohrožuje mezinárodní mír a bezpečnost.
Pokud by se Palestina stala státem a byla jako taková uznána dalšími státy, posílilo by to její pozici jako státu, jež disponuje suverénní imunitou, což by ji mohlo v USA ochránit před politicky motivovanými soudními procesy za „teroristické přestupky“ na základě Zákona o přečinech cizinců (Alien Tort Claims Act) a Protiteroristického zákona (Antitorrorism Act), které palestinským představitelům dělaly v nedávných letech hodně starostí. Palestinští představitelé by naopak obdrželi diplomatickou imunitu a mohli by požadovat konzulární ochranu pro své občany, pokud se v cizí zemi dostanou do obtíží. Toto by zahrnovalo zákonné právo poskytnutí konzulární pomoci palestinským vězňům v izraelských vězeních jako i ve vězeních v jiných zemích.
Palestina by se také mohla stát členem řady mezinárodních organizací, vedle členství v OSN by to mohlo být členství ve Světové zdravotnické organizaci (WHO) a Organizaci pro vzdělávání, vědu a kulturu při OSN, což by jí přineslo další práva udělována pouze státům. Byla by ve výhodnější pozici nastartovat obchod s dalšími zeměmi, například uzavřením plné Asociační dohody s EU a s podobnými organizacemi, které mohou přispět k zlepšení ekonomické prosperity jejích občanů.
Kdyby se Palestina stala členem OSN, měla by navíc možnost navrhovat a podávat své vlastní rezoluce v OSN a hlasovat o nich a o jiných rezolucích. Palestina by mohla být dokonce zvolena za nestálého člena RB.
Navíc by palestinské bezpečnostní složky mohly trvat na tom, aby nebyly nadále nazývány „teroristickými“, nýbrž složkami státu, jehož jednotky mají právo na statut válečného zajatce. Znamenalo by to, že pokud jsou zajati v ozbrojeném konfliktu s izraelskými vojáky, neměli by být u izraelského soudu či jakéhokoli jiného soudu souzeni za vraždu, pokud v souladu se zákonem zabili členy izraelských ozbrojených sil (něco jiného je podílet se na ozbrojených útocích jasně namířených proti civilistům).
Co se týče obav, že vytvoření státu dle OOP může zabránit snahám těch Palestinců, kteří usilují o dvounárodní stát či o jednostátní řešení konfliktu, nemělo by být zapomínáno, že stát se může vždy spojit s dalším státem, pokud mají oba státy o toto sjednocení zájem (např. unie Egypta a Sýrie, když založili Sjednocenou arabskou republiku v roce 1958).
Navíc Palestina může ve své ústavě jasně uvést, že uznání palestinského státu bude bez předsudků vůči právu palestinských uprchlíků na návrat a kompenzace či jakékoli jiné politické řešení, ke kterému může v budoucnu dojít. Neznamená to tedy, že to je předzvěstí konce dvounárodního státu nebo jednostátního řešení, pokud takové řešení bude v budoucnu požadováno většinou Palestinců a Izraelců. Takové ujednání například existuje v Dohodě z Velkého pátku (1998) v Severním Irsku, které umožňuje znovusjednocení, pokud pro něj bude většina lidí ze Severního Irska a Irské republiky souběžně hlasovat. Ústava Irska byla doplněna o tuto možnost a podobné ustanovení by mohlo být zváženo pro palestinskou ústavu.
1.6 Setrvávání v kurzu
Samozřejmě se toho může před zářím hodně změnit. Nelze předpovídat, co udělá Izrael, i když určitě cítí, že se v regionu budou dít změny. Je docela představitelné, že zareaguje „dramatickým“ gestem, například souhlasem se stažením z většiny Západního břehu a dokonce zrušením několika základen, aby to vypadalo, že se chová „rozumně“. To vše můžeme vyčíst z nedávného vystoupení premiéra Benjamina Natanjahua v Kongresu USA. Případně by Izrael mohl vyprovokovat pohraniční konflikt s Hamásem či Hizballáhem, aby rozdělil Palestince. Toto lze také vyčíst z proslovu Netanjahua v Kongresu USA. [13]
OOP ztratila nepochybně v očích mnoha Palestinců v Palestině a v diaspoře svou legitimitu a důvěryhodnost. Jak jasně dokázaly uniklé „Palestinské dokumenty“ zveřejněné v denících Al-Jazeera a Guardianu, palestinské vedení bylo ochotné učinit příliš mnoho ústupků na úkor práv Palestinců. To může vysvětlovat, proč se OOP chová vůči otázce státní suverenity neústupně. Konečně si uvědomila, že vyčerpala možnosti vyjednávání. Izraelské minimální podmínky pro přijetí palestinského státu (žádné právo na návrat, demilitarizovaný stát, anexe osadnických bloků, žádná suverenita nad Jeruzalémem, žádná suverenita nad údolím Jordánu atd.) jsou pro jakéhokoli palestinského činitele naprosto nepřijatelné.
Netanjahu chce Palestince rozdělit. Před Kongresem sarkasticky vyzval Abbáse, aby roztrhal svou dohodu o jednotě s Hamásem. Netanjahu si je naprosto přesně vědom, že taková akce by rozdělila palestinskou společnost, případně by mohla vyprovokovat občanskou válku. Abbas nepřistoupí na žádné snahy nechat se přemluvit k ústupkům od své současné strategie. Pokud to s usilováním o státní suverenitu myslí vážně, Palestinci musí zůstat vytrvalí a sjednocení a OOP musí zajistit co největší podporu při hlasování v OSN. Musí usilovat o podporu od více než 150 států. Čím více států uzná Palestinu jako stát, tím více bude státní suverenita důležitá.
Poznámky: 1. Abbas je předsedou OOP i prezidentem Palestinské samosprávy. OOP je jako jediný legitimní reprezentant celého palestinského národa zodpovědná za vyjednávání s Izraelem. Pravomoc Palestinské samosprávy je omezena na správu okupovaných palestinských území. 2. V roce 1988 předseda OOP Jásir Arafat vyhlásil samostatný stát Palestina na území Západního břehu a Pásma Gazy s Východním Jeruzalémem jako hlavním městem. Dle zdrojů OOP uznalo do roku 2010 Palestinu 105 zemí. Jiné zdroje, se kterými jsem hovořil, tvrdí, že zemí může být až 112. 3. Je třeba poznamenat, že OSN nemá pravomoc uznávat státy, pouze ostatní státy a vlády mohou udělit či odebrat uznání nového státu či vlády, viz http://www.un.org/geninfo/faq/factsheets/memberstate.pdf. Nové státy ale mohou požádat OSN o členství. 4. Elior Levy, „PA: 150 states to recognize Palestine by Sept.“ ynet.news.com, 3. března 2011. http://www.ynetnews.com/articles/0,7340,L-4036984,00.html 5. Plný název je „The Performance-Based Roadmap Towards a Permanent Two-State Solution to the Israel-Palestine Conflict,“ http://www.un.org/media/main/roadmap122002.html. 6. Podle procedur OSN podává nový stát či vláda žádost o členství Generálnímu tajemníkovi spolu s formálním prohlášením, že souhlasí s povinnostmi vyplývajícími z Charty OSN. Žádost je nejdříve projednána RB a musí obdržet většinu z devíti hlasů, aniž by někdo hlasoval proti. Pokud Rada doporučí přijetí, je toto předloženo VS, kde musí obdržet dvě třetiny hlasů. http://www.un.org/geninfo/faq/factsheets/memberstate.pdf 7. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/19/remarks-president-middle-east-and-north-africa 8. International Court of Justice, „Advisory Opinion: Competence of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations,“ 3. března 1950, 4, http://www.icj-cij.org/docket/uploads/9/1883.pdf 9. Ibid., 9. 10. Ibid., 10. 11. Viz http://electronicintifada.net/blog/ali-abunimah/exclusive-abbas-let-israel-keep-settlements-even-if-un-recognizes-state. 12. Victor Kattan, „UDI won’t mean Palestinian statehood,“ Guardian – Comment is Free, 19, listopad 2009, http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2009/nov/19/palestinian-statehood-udi 13. http://www.pmo.gov.il/PMOEng/Communication/PMSpeaks/speechcongress240511.htm
